人社局開了介紹信說明什么,有了介紹信 就有編制嗎

最高人民法院

關于教育行政主管部門出具介紹信的行為是否屬于可訴具體行政行為請示的答復

2003年11月26日（2003）行他字第17號

遼寧省高級人民法院：

你院《關于大連市教育局出具介紹信的行為是否為具體行政行為的疑請報告》收悉。經研究如下：

教育行政主管部門出具介紹信的行為對行政相對人的權利義務產生實際影響的，屬于可訴的具體行政行為。

行政機關出具介紹信的行為是否屬于可訴的具體行政行為

蔡小雪

（2011年9月）

一、問題的提出

遼寧省高級人民法院在審理陳見旭訴大連市教育局出具介紹信的行為請示一案中認定如下事實：2000年1月 18日，大連宏良實業發展有限公司（以下簡稱宏良公司）向大連市教育委員會（以下簡稱市教委）提交了《關于成立興華高中的請示》。該請示的主要內容是：“我公司與陳見旭等人合作，舉辦民辦大連興華高級中學，學校實行董事會領導下的校長負責制，投資體制為股份合作制，陳見旭為學校法定代表人，學校擬于2000年秋季招收6個班300名寄宿制學生，一并呈上《興華高中辦學章程》”。2000年6月 1日，市教委下達了《關于同意成立興華高中的批復》的大教委字（2000）73號文件，對宏良公司的請示作如下批復：學校名稱為大連興華高級中學，學校性質為民辦普通高級中學，校長、法定代表人為陳見旭，原則批準興華高中章程等內容。興華高中章程第6條規定“學校董事會是本校的最高權力機構”，第25條規定“本?；I建工作，由宏良公司委托代表全權負責；學校成立并正式運轉后，由董事會執行權力”。2000年7月28日，大連市物價局下發了行政事業性收費許可證。后興華高中刻制了行政章、財務章和法定代表人印章，但沒有成立董事會。2000年9月11日，宏良公司向大連市教委提交了《關于聘任周家昌同志為興華高中校長的報告》，該報告的內容為：“根據工作需要，經研究決定，聘任周家昌同志為興華高中校長（法人代表），免去陳見旭同志的興華高中校長（法人代表）職務。請予備案?！庇捎诤炅脊靖鼡Q興華高中法定代表人并稱興華高中的財務章和公章丟失，應宏良公司的請求，大連市教委向相關單位出具了介紹信。9月11日，大連市教委向商業銀行甘井子支行和大連日報杜出具介紹信，內容為“更換興華高中法人事宜”和“辦理關于更換興華高中法人印章及財務印章作廢聲明事宜”。9月24日，大連市教委又向甘井子公安分局和大連報社出具介紹信，內容為“刻大連興華高中校印”和“大連興華高級中學公章作廢”。陳見旭訴至原審法院，要求撤銷市教委出具介紹信的行政行為；并在原審庭審中增加訴訟請求，要求恢復其興華高中法定代表人身份。經大連中院查明，該校開辦時刻制的三枚印章存放在陳見旭處，大連市教委更名為大連市教育局。

遼寧省高級人民法院審判委員會在討論該案時，對大連市教育局為大連興華高中出具介紹信的行為是否屬于具體行政行為的問題，形成以下兩種不同意見。

第一種意見認為，大連市教委出具介紹信的行為，不是可訴的具體行政行為。因為大連市教委出具的四份介紹信的內容分別是：到公安局刻校印，變更在銀行所留的法人印鑒，聲明作廢原公章，變更法人印章和作廢財務印章。從這四份介紹信的內容看，都是向有關單位證明持信人可以辦理相關事項，介紹信本身不設定權利義務，僅就當事人已經具有的法律規定應具備的法定條件進行反映，起證明作用。根據《社會力量辦學條例》第32條第一款的規定，大連市教委出具介紹信的行為是其法定職責，這種行政職責是行政主體在行使職權過程中依法必須承擔的義務，這種義務所產生的行為，第一、沒有為相對人設定權利或義務，第二、如涉及了相對人的權利或使相對人權利義務產生了實際影響也是因為在開出介紹信之前這種權利義務關系已經確定，介紹信只是向他人明確肯定被證明對象的法律地位。也就是說校長法定代表人的變更，不是因介紹信行為而致，訴開具介紹信的行為，解決不了變更法定代表人的問題。

第二種意見認為，行政機關出具介紹信的行為是準行政行為，應為可訴的具體行政行為。理由如下：第一，根據最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《若干解釋》）第一條的規定，可訴行政行為包括法律行為、準法律行為和事實行為。出具介紹信的行為系證明行為，屬準法律行為的范疇。應在可訴之列。根據《若干解釋》第一條二款的規定，證明行為不在排除之列。第二，教育局出具介紹信的行為符合可訴行政行為的三個特征。首先，根據教育法的規定，教育局是在本區域內的教育行政管理機關，符合可訴行為的主體特征；其次，介紹信的內容與行使教育管理職權有關，符合可訴行為與行使行政職權有關的內容特征，也是判斷該行為是否可訴的根本標準。本案中，教育局依據《社會力量辦學印章管理暫行規定》第五、七、十二、十三條之規定，有出具介紹信的教育行政管理職權。再次，出具介紹信的行為內容“更換興華高中法人，更換法人印章、財務章、聲明原印章作廢、重新刻制興華高中校印”等內容對申請人宏良公司辦學，對外行使權利產生影響，符合可訴行政行為必須對行政管理相對人的權利義務產生實際影響的后果特征。原來學校印章均在陳見旭手中，教育局根據宏良公司印章丟失的申請，向公安局出具介紹信聲明原印章作廢，使宏良公司重新刻制了校印，對外得以行使學校職權，對原任校長陳見旭的影響顯而易見，如沒刻新印章，陳對外仍可行使校長職權。反過來，如宏良公司申請，教育局不給開介紹信，宏良公司依法可告教育局不作為，那么不作為的行為可訴，作出的行為就是當然可訴。第三，教育局對民辦校長的變更具有批準權，并非備案權。根據《社會力量辦學條例》第22條三款規定，本案中教育局未履行批準權，就開具介紹信的證明，不能說對相對人沒有影響。

該院審判委員會討論后傾向第二種意見。因該案應否受理的問題，涉及對行政訴訟法就有關的司法解釋的理解問題，且涉及面大，故向最高人民法院請示。

二、法理分析

根據行政訴訟法第十一條的規定，公民、法人或者其他組織對行政機關作出的具體行政行為不服，可以向人民法院提起行政訴訟。換言之，公民、法人或者其他組織對行政機關非具體行政行為的行為不服，不能提起行政訴訟。因此，有必要弄清具體行政行為的概念。

何謂具體行政行為？這是一個理論和實踐上均存在爭議的問題。行政訴訟法沒有對此明確作出解釋。行政訴訟法立法之初，最高人民法院在參考當時的法學教材并征求了法學界意見的基礎上，《最高人民法院關于貫徹執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》（以下簡稱《貫徹意見》）試圖通過給具體行政行為下定義的方式解決受案范圍的問題。該意見在第一條中將“具體行政行為”定義為：“是指國家行政機關和行政機關工作人員、法律法規授權的組織、行政機關委托的組織或者個人在行政管理活動中行使行政職權，針對特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項，作出的有關該公民、法人或者其他組織權利義務的單方面行為?！痹摱x在后來的實踐中遭到行政法學界的強烈反對。歸納起來主要提出如下幾點質疑：一是將行政機關委托的組織或者個人列入行使行政職權的主體范圍，容易讓人誤解行政機關委托的組織或者個人也可以成為行政主體；二是行使行政職權的提法，容易讓人誤解為違法的行政行為，特別是無效的行政行為不是行政行為；三是單方行為的限制，明確排除了雙方行政行為（如行政合同）的可訴性；四是，將具體行政行為界定為“作出的……行為”，容易讓人誤認為行政不作為行為不具有可訴性。[1]

由于《貫徹意見》為具體行政行為所下的定義存在諸多缺陷，加之行政審判實踐不斷豐富，為了使給具體行政行為的定義更為科學，最高人民法院在最初起草《若干解釋》）提出了三個方案：第一方案是全面列舉。由于全面列舉難以將所有具體行政行為全部列舉窮盡，故沒有被采納；第二種方案給具體行政行為下一個定義。有學者主張，應當給具體行政行為定義?？梢员硎鰹椤肮?、法人或者其他組織對行政機關及其工作人員基于行政職權作出的對其權利義務產生實際影響的行為不服，依法提起行政訴訟的，屬于人民法院的受案范圍?！边@種方案存在兩個問題：一是這種表述只規定可訴的行政機關作出的具體行政行為，沒有包括行政機關的行政不作為行為；二是行政職權作出對行政相對人權利義務產生影響的行為，未必都是行政行為，更可能不是具體行政行為，而是民事行為?；谶@兩點，該方案未被采納。[2]第三種方案采用排除法，即除不受理的行政行為外，其余的行政行為都具有可訴性。這種方案雖然未給具體行政行為下一個準確的定義，仍不盡人意。但便于各級人民法院立案時掌握行政訴訟的受案范圍，因此最終《若干解釋》采納了第三種方案。

《若干解釋》第一條規定：“公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權的機關和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍?！薄肮?、法人或者其他組織對下列行為不服提起訴訟的，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍：（一）行政訴訟法第十二條規定的行為；（二）公安、國家安全等機關依照刑事訴訟法的明確授權實施的行為；(三)調解行為以及法律規定的仲裁行為；(四)不具有強制力的行政指導行為；(五)駁回當事人對行政行為提起申訴的重復處理行為；(六)對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為?！?/p>

根據《若干解釋》第一條的規定，具體行政行為應當包括四個方面的構成要件：一是作出的主體必須具有國家行政職權的機關和組織，它包括行政機關和法律、法規、規章授權的組織；二是其內容必須與行使職權有關；三是必須針對特定的事項，不能反復使用；四是必須是對公民、法人或者其他組織權利義務產生實際影響。具有這四個方面構成要件的行為，同時不屬于《若干解釋》第一條第二款規定，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍的行為，就應當認定為可訴的具體行政行為。

在行政法理論中，將符合行政行為的特征，包含行政行為的某些基本要素，但又因欠缺某些或者某個要素，而不同于一般行政行為的一類行為，稱之為準行政行為。準行政行為的概念源于歐洲大陸法系的行政法理論，在臺灣已被行政法學界普遍接受，我國大陸行政法學理論也有此概念。在通常情況下，準行政行為指以下四種行為：（1）受理行為。即行政機關接受行政相對人的申請并啟動行政程序的行為。（2）通知行為。即行政機關的一種告知行為，形式不盡相同。有些通知是行政機關已經作出了一個行政決定，然后將內容告訴行政相對人。（3）確認行為。即行政機關對于一定的事實和法律關系存在爭議或疑問時，通過公斷，確認其是否存在、是否正確。（4）證明行為。即行政主體對特定的法律關系或者法律事實證明其存在與否的行為，是行政機關以職權或者應申請，對法律上的事實、性質、權利、資格或者關系進行甄別和認定。

本案教育行政主管部門出具介紹信的行為是一個較為典型的準行政行為中的證明行為，正因為，準行政行為欠缺行政行為某些或者某個的要素，因此，準行政行為是否具有可訴性，還須對照可訴的具體行政行為的構成要件進行分析。就本案被訴行為是否具有可訴性，應當從以下五個方面進行分析：第一，本案是大連市教育局為大連興華高中出具介紹信。也就是說，出具介紹信的主體是大連市教育局，其性質是行政機關，符合政行主體的要求。第二，大連市教育局出具介紹信的內容為：“更換興華高中法人，更換法人印章、財務章、聲明原印章作廢、重新刻制興華高中校印”。依據《社會力量辦學條例》第二十二條第三款[3]和《社會力量辦學印章管理暫行規定》第五條、第七條、第十二條、第十三條[4]的規定，教育局具有更換學校法人代表和印章、學?？讨朴≌?、學校更名等法定職權。因此說，大連市教育局為大連興華高中出具介紹信行為與其行使職權有關。第三，本案大連市教育局出具介紹信的行為，僅僅針對更換興華高中法人代表，更換法人印章、財務章、聲明原印章作廢、重新刻制興華高中校印章的特定事項，不具有反復使用性。第四，原來學校印章均在該校原任校長陳見旭手中，教育局根據宏良公司印章丟失的申請，向公安局出具介紹信聲明原印章作廢，使宏良公司重新刻制了校印，對外得以行使學校職權，正因為這一行為外化，對原任校長陳見旭的影響顯而易見，如沒刻新印章，陳見旭對外仍可行使校長職權。換言之，對原告陳見旭的名聲權、管理學校的經營權都會產生實際影響。第五，被訴出據介紹信的行為，不屬于《若干解釋》第一條第二款規定的不屬于人民法院行政訴訟受案范圍的行為。據此，從遼寧省高級人民法院請示報告中所認定的事實，本案被訴行為屬于行政訴訟的受案范圍。

合議庭在討論中，同意上述分析意見，但考慮到，為防止上級法院代替下級法院行使審判權，故只對請示中的法律問題作出答復，不宜對具體案件如何處理作出答復。據此，最高人民法院2003年11月26日作出的（2003）行他字第17號《關于教育行政管理部門出具介紹信的行為是否屬于可訴具體行政行為請示的答復》中指出：“教育行政主管部門出具介紹信的行為對行政相對人的權利義務產生實際影響的，屬于可訴的具體行政行為?！贝舜饛鸵蚴轻槍|寧省高級人民法院的請示所作出的，所以，明確的主體是教育行政主管部門。按照行政訴訟法的理論推論，只要是行政機關出具紹信的行為，對行政相對人的權利義務產生實際影響的，都屬于可訴的具體行政行為。

三、應注意的問題

人民法院在確認準行政行為是否具有可訴性時，應當注意以下幾個問題：

（一）關于受理行為的可訴性問題

引起受理行為訴訟的，有兩種情況：一種是行政相對人向行政機關提出申請后，行政機關不予受理或者不予答復；另一種是行政機關受理了行政相對人的申請，其他利害關系人對其受理行為提起訴訟。根據我國現行行政訴訟法第十一條的規定，這兩種訴訟除當事人要求公安機關實施刑事偵查行為不能起訴外，其他受理行為均已納入行政訴訟的受案范圍。法學理論界對受理行為可訴性問題沒有爭論，對這類行為，只要行政相對人依法起訴，法院均應受理。

（二）關于通知行為的可訴性問題

有些通知是行政機關已經作出了一個行政決定，然后將內容告訴行政相對人。這類通知本身沒有形成任何權利義務關系，因此，對這類通知提起行政訴訟是沒有必要性的。但是，在有些情況下，行政機關先前并未作出一個行政決定，而是以通知的形式確定或者直接涉及到公民、法人或者其他組織的權利義務，對這類通知提起的行政訴訟，不應將其排除在行政訴訟受案范圍之外。

（三）關于確認行為的可訴性問題

行政機關作出的有關權屬的確認、工傷事故的確認、醫療事故的確認等等確認行為，都屬于可訴的行政行為。

（四）關于證明行為的可訴性問題

證明行為盡管是準行政行為，但其主體是行政機關，其內容多數與行使職權有關，而且是針對特定的事項，不能反復使用。但是，有些證明行為對行政相對人的權利義務產生實際影響，有些不產生實際影響。產生實際影響的證明行為，多數是被外化的，即向行政相對人或者社會公布；未產生實際影響的，多數是沒有外化的，即未向行政相對人或者社會公布。因此，對證明行為一是要審查證明的內容是否對起訴人有實際影響。如果沒有，就可以駁回起訴人的起訴；如果有，就要審查該證明的內容是否向行政相對人或者社會公開，未公開，僅僅作為證據的，因不直接影響起訴人的權利義務，依據《若干解釋》第一條第二款第（六）項的規定，不屬于行政訴訟的受案范圍。

[1]參見胡建淼主編：《行政訴訟法學》，高等教育出版社2003年2月版，第26頁。

[2]參見甘文著：《行政訴訟法司法解釋之評論》，中國法制出版社2000年5月版，第16頁。

[3]《社會力量辦學條例》第二十二條第三款規定：“教育機構的校長或者主要行政負責人的人選，設立校董會的，由校董會提出；不設立校董會的，由舉辦者提出，經審批機關核準后聘任?！?/p>

[4]《社會力量辦學印章管理暫行規定》第五條規定：“學?？讨朴≌?，必須持教育行政部門出具的證明，到所在地的縣級以上公安機關辦理審批手續，經批準后，方可到指定的刻字社或工廠刻制?！钡谄邨l規定：“學校及其職能機構的印章所刊名稱、刻章枚數，須以教育行政部門出具的證明為準，其他組織和個人不得擅自變動?！钡谑l規定：“學校更改名稱，應將原印章交到批準辦學的教育行政部門，刻制新印章按本規定執行?！钡谑龡l規定：“印章丟失，須向同意和批準刻制印章的教育行政部門和公安機關報告，并聲明作廢?？讨菩掠≌掳幢疽幎ㄖ匦律暾??！?/p>

來源：蔡小雪 行政法